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Analisi di contesto

 

REGIONE PUGLIA

 

Assessorati Assetto del Territorio ed Ecologia

 

 

 

                                                                                                                              

 

 

 

 

DEFINIZIONE DEL

DOCUMENTO STRATEGICO DELLA REGIONE PUGLIA

PER IL PERIODO 2007 – 2013

 

 

 

 

 

 

 

FORUM “SVILUPPO URBANO SOSTENIBILE”

 

 

 

 

WORK IN PROGRESS

 

 

 

 

Gennaio 2006

 

 

 

1.  Alcune osservazioni sull’attuale ciclo di programmazione dal punto di vista territoriale,   ambientale e sociale, con riferimento al tema delle aree urbane

 

La pianificazione territoriale e le aree urbane

La sottovalutazione dei problemi della pianificazione del territorio regionale e delle sue potenzialità nel ciclo di programmazione in corso in Puglia è del tutto evidente. Nel POR Puglia 2000-2006, gli unici accenni alla pianificazione riguardano l’accertamento della compatibilità urbanistica degli interventi previsti, ovvero l’indicazione delle procedure che si intendono seguire per garantirla mediante l’acquisizione delle necessarie autorizzazioni.

Ne consegue un’accentuata dissociazione fra la pianificazione ordinaria e le iniziative sostenute dal POR, con conseguenze sia sulla percezione della pianificazione quale pratica istituzionale che ostacola lo sviluppo locale sia sulla stessa nozione del territorio. Quest’ultimo è ridotto a suolo, inteso come mero supporto fisico di funzioni e di carichi insediativi piuttosto che espressione della ricchezza culturale, sociale, ambientale di un determinato contesto, e quindi risorsa per lo sviluppo. Ne consegue anche che le iniziative promosse dal POR siano colte dagli attori locali maggiormente coinvolti nelle pratiche urbanistiche consolidate (imprese, proprietari di suoli, tecnici liberi professionisti e delle pubbliche amministrazioni) come elaborazioni esogene imposte dall’alto o al più come mere occasioni di finanziamento da non perdere. E questo, senza dubbio, ritarda, o può addirittura impedire, la trasformazione delle azioni programmate in strategie di sviluppo radicate e durevoli.

In moltissime situazioni, infatti, le iniziative sostenute dal POR, in presenza di una strumentazione urbanistica vecchia e inadeguata, piuttosto che essere usate come occasioni di innovazione delle forme di governo del territorio in una prospettiva di sostenibilità dello sviluppo, sono state autorizzate in variante ai piani, mediante l’uso di Accordi di programma e di Conferenze di servizi, il cui esito può essere, com’è ovvio, fortemente condizionato dal timore di provocare la perdita di finanziamenti comunitari. In questi casi grande è il rischio di legittimare prassi estemporanee di trasformazione del territorio, slegate da qualsiasi ipotesi di organico sviluppo e assetto territoriale, rafforzando la tendenza a un’occupazione incrementale del territorio con attività produttive ed immobiliari, e a ridurre i nuovi piani comunali a dispositivi volti a risolvere a posteriori i problemi creati da tale forma di occupazione.

Ciò accade perché in Puglia manca un quadro condiviso delle opzioni strategiche del futuro assetto del territorio regionale in grado di dare coerenza alle singole azioni promosse e/o realizzate per iniziativa privata e pubblica nell’ambito del sistema di governance sotteso alla programmazione 2000-2006. Le azioni previste, conseguentemente, rischiano di trasformarsi in assemblaggio disorganico di interventi tra loro sconnessi e spesso conflittuali, o comunque concorrenti. E fra questi, anche in ragione dei vincoli temporali imposti dalla regola del disimpegno automatico, magari finiscono per predominare progetti da tempo giacenti presso gli enti pubblici in attesa di qualche opportunità di finanziamento e proposte avanzate da privati poco competitivi ma assai capaci di montare in tempi brevi progetti plausibili.

Questo rischio, peraltro, presenta profili di particolare concretezza nella fase di programmazione 2007-2013, essendosi a livello locale sviluppata, in seguito alle esperienze maturate negli scorsi periodi di programmazione dei fondi strutturali, una notevole capacità di mettere a punto strumenti che rispondono sul piano formale a quanto richiesto dalle norme e dai principi che regolano la politica dei fondi strutturali, salvo poi rivelarsi ad un più attento esame, incapaci di cogliere proprio quegli aspetti degli obiettivi comunitari che potrebbero rivelarsi particolarmente idonei ad innescare nuovi percorsi di sviluppo a livello locale.

Queste tendenze sono aggravate dal notevole scollamento fra i tempi dell’azione amministrativa ordinaria nel contesto regionale pugliese e i tempi imposti dalle procedure comunitarie per la messa in opera e la realizzazione degli interventi. L’ansia di non perdere i fondi ha progressivamente finito per attribuire ai criteri di efficienza della spesa un’incontrastabile supremazia sui criteri di efficacia degli interventi. Così, obiettivi irrinunciabili per l’UE, di coesione e di sostenibilità, intesi ad evitare i pericoli che minacciano il benessere attuale e le prospettive di sviluppo dei territori, sono stati (e forse saranno sempre più, con l’approssimarsi della conclusione del ciclo 2000-2006) subordinati alle logiche della velocità della spesa.

In questo quadro, per quanto riguarda il tema delle aree urbane, il tentativo di promuovere l’approccio dell’Iniziativa Comunitaria URBAN nell’ambito della gestione ordinaria dei fondi strutturali attraverso l’inserimento nei POR 2000-2006 dell’asse “Città”, si è rivelato in Puglia particolarmente problematico. L’adozione dell’approccio integrato, che vede la messa a punto di misure sociali, economiche e fisiche che insistono su una specifica area-bersaglio attraverso l’utilizzo di diversi canali di finanziamento, pubblici e privati, al fine di affrontarne le multidimensionali problematiche di degrado, si è infatti rivelata particolarmente difficoltosa. sia perché hanno prevalso nettamente gli interventi fisici rispetto a quelli sociali ed economici, sia perché sono spesso mancate idee che legassero i diversi interventi rendendoli funzionali ad un progetto di territorio. Un progetto di territorio, in particolare di area vasta, che, come abbiamo visto, in Puglia manca.

Per quanto riguarda poi il carattere bottom-up dell’iniziativa, caratterizzante l’approccio URBAN, i programmi messi a punto lasciano intravedere difficoltà di coinvolgimento dei diversi soggetti attivi nel territorio e dei cittadini. Difficile non attribuire anche questo insuccesso più che alle difficoltà operative, alla impreparazione degli Enti e alle carenze di competenza, piuttosto alla scarsa efficacia delle proposte progettuali, efficacia che è garantita soltanto da un quadro strategico di riferimento, approfondito e consapevole, in grado di dialogare e concertare con le parti sociali ed economiche.

A ciò si aggiunga il venir meno di fatto del principio della competizione per l’accesso ai finanziamenti in virtù dell’aver destinato le risorse per i programmi integrati di rigenerazione urbana unicamente ai capoluoghi di provincia, che in alcuni casi non si sono avvalsi dell’esperienza maturata proprio con la partecipazione ad URBAN, ma sono comunque risultati assegnatari di finanziamenti. D’altra parte, queste criticità appaiono, almeno in parte, emergere più in generale dal contesto italiano, come evidenziato nel Documento Strategico Preliminare Nazionale 2007-2013. L’esperienza della Misura 5.1 del POR 2006-2006 deve tuttavia far riflettere riguardo ai possibili esiti indesiderabili della “concentrazione” della spesa, che sono comunque già presenti nella stessa programmazione 2000/2006 proprio  nella misura 5.1 dell’“Asse città”, per la parte che ha interessato solo i cinque capoluoghi provinciali.

 

Le tematiche ambientali nella pianificazione

Le aree urbane rappresentano le zone in cui gli effetti dei vari problemi ambientali sono avvertiti con maggiore intensità. Infatti la cattiva qualità dell’aria, il rumore, il traffico intenso, la debolezza della gestione ambientale e la mancanza di pianificazione favoriscono l’insorgere progressivo di problemi ambientali, mettendo in forse la salute e la stessa sicurezza dei cittadini. Inoltre l’espansione delle città genera livelli sempre più elevati di traffico, aumenta le percorrenze e le esigenze di relazione, e rende la mobilità uno dei principali fattori che condizionano la qualità della vita nell’ambiente urbano.

Questi effetti sono tuttavia originati da modelli insediativi e da stili di vita che investono l’intero territorio, e che non traggono origine da idee, comportamenti, funzioni, logiche e necessità esclusivamente urbane. E così come i problemi non sono originati nelle città, analogamente le soluzioni richiedono interventi territoriali, multisettoriali, di ampia dimensione e di forte capacità di integrazione delle politiche.

La strategia generale della programmazione in corso ha in effetti collocato il miglioramento della qualità urbana tra gli obiettivi prioritari, assumendo a riferimento molti degli obiettivi strategici contenuti nelle strategie di Lisbona e di Goteborg. In particolare ha fatto propri tre dei quattro temi prioritari individuati dalla strategia di Goteborg, ovvero la lotta ai cambiamenti climatici, la sostenibilità dei trasporti e la gestione responsabile delle risorse naturali.

Tuttavia, nonostante questa scelta abbia indubbiamente costituito una prima importante tappa per la realizzazione degli obiettivi sopra citati, i risultati ottenuti sembrano mostrare più di un ritardo e di una difficoltà.

 

Verifichiamo infatti:

-          uno scarso controllo sulla efficacia dell’attuazione di Agenda 21 locale

-          una mancanza quasi totale di relazione tra la pianificazione urbanistica locale e i Piani Urbani del traffico, i Piani di risanamento acustico e i Piani di risparmio energetico e di riduzione dell’inquinamento luminoso, mancanza che naturalmente mette a rischio la loro efficacia normativa ed attuativa

-          una endemica e generalizzata difficoltà nella creazione di una rete di monitoraggio continua, supportata da un appropriato sistema di raccolta dati

-          la scarsa efficacia e la disorganicità dei provvedimenti rivolti alla mobilità sostenibile

-          una scarsa qualità progettuale sotto il profilo dell’analisi e dalla valutazione ambientale

-          la mancanza di un adeguato livello di integrazione delle diverse politiche afferenti ad interventi ricadenti su una stessa area

-          la mancanza di correlazione tra la tipologia degli interventi e le caratteristiche dimensionali delle aree urbane di riferimento.

Come è di tutta evidenza, queste carenze sono tutte di nuovo riferibili ad un sostanziale ritardo nell’attività di pianificazione, a scala locale e di area vasta, ritardo a cui è prevalentemente imputabile l’inefficacia degli stessi interventi programmati. Le azioni, da inquadrare in contesti analizzati ed approfonditamente conosciuti, vanno dunque programmate e valutate per gli effetti che producono localmente e, ciò che più conta, per le esternalità che un assetto insediativo dilatato e complesso come quello contemporaneo inevitabilmente comporta.

 

La qualità sociale dei contesti urbani e territoriali

Le esperienze di progettazione integrata ed i programmi di riqualificazione urbana finora attivati sul territorio regionale da un lato, e i percorsi di programmazione sociale avviati con la stesura dei Piani Sociali di Zona da parte di tutti i Comuni pugliesi, costituiscono rilevanti premesse per un auspicabile processo di consolidamento dell’integrazione tra politiche di riqualificazione urbana, politiche sociali, politiche abitative, politiche di contrasto alle nuove povertà, per far nascere nuovi contesti di vita urbana, qualitativamente elevati e capaci di promuovere inclusione piuttosto che di emarginare le persone e le famiglie.

E’ del tutto evidente che interventi urbani anche complessi incentrati sulla dimensione fisica della riqualificazione, magari anche disegnando nuovi spazi urbani, che tuttavia in qualche modo trascurano la dimensione sociale della vita di una comunità, non possano che produrre periferie “disumane”, non rivolte ad accogliere chi in esse deve abitare, e non collegate con i pochi centri di vita sociale che la stessa città offre e che spesso sono concentrati nel centro della città.

Così come una programmazione sociale pure articolata ed ambiziosa non può conseguire i risultati attesi se i servizi e le attività sociali vengono pensati a prescindere dalla reale disponibilità di spazi e di strutture in cui ospitare i servizi e le attività, o ancor peggio se gli stessi servizi vengono ubicati facendosi condizionare unicamente dalla presenza di strutture, rischiando così di concentrare servizi lontano dai luoghi dove si concentrano bisogni.

Ma anche il tema del sociale fatica ad essere contenuto nella dimensione squisitamente urbana. La città è in molti casi solamente sede del primo manifestarsi della emarginazione e del degrado sociale. Progressivamente anche la scala del disagio, dell’abbandono, è scala territoriale, in particolare nella terra di Puglia, la cui trama insediativa è per tradizione e per storia così complessa ed articolata. Periferia non è solo periferia urbana. L’abbandono non colpisce solo la periferia urbana.

 

Così i Comuni, tutti i Comuni pugliesi, potranno riqualificare in modo incisivo le condizioni di vita delle relative comunità solo se la riqualificazione saprà accompagnarsi con:

·         uno sforzo straordinario per consolidare ed ampliare il patrimonio di infrastrutture sociali da rendere disponibili sul territorio, per la cui gestione i Comuni si stanno già dotando di Piani Sociali di Zona;

·         una progettazione attenta e coerente delle reti di mobilità per migliorare l’accessibilità ai servizi sociali  sia nelle città sia tra centri minori che insieme compongono un sistema urbano complesso a cui viene chiesto, ora più che mai, di organizzare in forma associata i servizi di cura per le persone e le famiglie e di garantire pari opportunità di accesso a tutti i cittadini

·         una parallela attenzione alle condizioni funzionali ed ambientali delle città e del loro territorio, che prima ancora di fornire servizi per contrastare il degrado sociale e i pericoli per la salute, sappia prevenirli con una pianificazione consapevole e condivisa, capace di definire e promuovere un futuro diverso dalle attuali condizioni di progressivo impoverimento e di insicurezza per sempre più ampi settori di cittadinanza.

 

 

 

 

2.  Gli obiettivi di strategia per la programmazione 2007-2013

 

Sulla scorta delle osservazioni formulate, le lezioni che giungono dall’esame dei risultati della programmazione in corso inducono ad integrare e sviluppare, per quanto riguarda i necessari elementi di discontinuità, quanto viene indicato sia nel Preliminare nazionale che in quello regionale.

Il senso della riflessione che enfatizza la scarsa efficienza della spesa quale origine della ancora debole efficacia dell’azione regionale (e nazionale, per quanto riguarda la componente dell’area meridionale), alla luce delle considerazioni appena svolte sulla assenza di pianificazione e di visione strategica nonché sulla difficoltà di integrare la programmazione con l’azione ordinaria di amministrazione locale, va completamente rovesciato: all’origine delle difficoltà attuative, della scarsa partecipazione delle parti economiche e sociali, della lentezza nella maturazione delle leadership e delle solidarietà istituzionali e della governance non risiedono semplicemente l’inefficienza e il ritardo della pubblica amministrazione, il sistema frammentato e burocratico dei metodi di programmazione nazionale e comunitaria, la naturale tendenza dell’azione amministrativa a distribuire a pioggia le risorse, ma proprio la mancanza di questa visione strategica e della proiezione territoriale di un nuovo e diverso cammino per lo sviluppo che, a differenza degli ultimi decenni di sviluppo industriale e terziario, coniughi l’economia e il benessere con il rispetto dell’ambiente, la coesione e l’inclusione sociale.

In altre parole, l’inefficacia dei risultati non è sempre direttamente frutto dell’inefficienza. Può essere vero il contrario: la mancata individuazione di un quadro efficace di provvedimenti tende ad alimentare ed esaltare l’inefficienza delle soluzioni strumentali, degli apparati e del personale politico/ amministrativo, nel meridione tradizionalmente deboli.

La stessa frammentazione, in fondo, è frutto di questa mancanza di disegno “forte”; una frammentazione che solo da questo disegno può essere ricomposta e non da un equivoco richiamo a necessità di concentrazione e di definizione di astratte priorità (l’assenza di disegno, infatti, non genera necessariamente condizioni di riequilibrio e distribuzione delle risorse, ma si sposa naturalmente con le gerarchie e le asimmetrie esistenti, prodotte dal naturale “sviluppo” del mercato, gerarchie a cui proprio questo disegno deve viceversa indicare strade ed obiettivi alternativi, nuove e più efficaci gerarchie, in cui si riconoscano le parti sociali e le parti economiche).

Il Documento Strategico Preliminare Nazionale 2007-2013, infatti, probabilmente proprio perché consapevole delle tendenze sopra descritte, mette particolarmente in luce da un lato la necessità di una maggiore integrazione del disegno progettuale, specie infrastrutturale, con i vincoli della pianificazione territoriale e paesistica e di uso del territorio, dall’altro la necessità di migliorare l’impianto strategico dei progetti per le città, rafforzandone la relazione con la pianificazione urbanistica.

Queste esigenze, rivelate dall’analisi critica dell’attuazione della programmazione strutturale 2000-2006 operata nel DSP, vanno ritenute, come si è più volte detto, particolarmente pressanti in una regione come la Puglia, che manca di strumenti di pianificazione di area vasta ed è dotata di una strumentazione urbanistica vecchia e quindi largamente priva di contenuto strategico. Esse, pertanto, richiedono da parte del governo regionale uno sforzo particolarmente intenso nel campo della pianificazione territoriale, sia di area vasta sia di livello locale, perché questa, innanzitutto:

·         si basi su un quadro conoscitivo condiviso delle risorse ambientali e culturali regionali, delle rispettive esigenze di tutela e potenzialità di valorizzazione,

·         si orienti verso approcci che includano scenari strategici atti a integrare le iniziative volte al potenziamento infrastrutturale alle risorse patrimoniali ambientali e culturali dei territori, e

·         mobiliti gli attori istituzionali e sociali attorno a progetti coerenti con detti quadri cognitivi e scenari di sviluppo.

Gli obiettivi generali e specifici per la programmazione 2007/2013 dovranno quindi raccordarsi con le elaborazioni in corso nel campo della pianificazione del territorio e del paesaggio, che mirano a innovare in profondità il sistema di pianificazione pugliese orientandolo verso la riappropriazione del territorio come bene comune. Ci si riferisce, per il livello regionale, al Documento Regionale di Assetto Generale (legge regionale n. 20/2001) e al Programma di interventi per la tutela, la gestione e la valorizzazione del paesaggio (Delibera CIPE 20/04). Al primo la legge regionale affida il compito di definire gli ambiti di tutela e conservazione dei valori ambientali e culturali, gli indirizzi per la formazione, il dimensionamento e i contenuti dei piani provinciali e comunali, gli schemi delle infrastrutture di interesse regionale. Il secondo muove dal riconoscimento degli straordinari valori del territorio regionale che, per caratteristiche ambientali e trasformazioni antropiche storiche, presenta una molteplicità di paesaggi contraddistinti da profondi valori identitari e dalla consapevolezza dei fattori di minaccia rappresentati dalle forme di sviluppo che hanno caratterizzato la regione nel recente passato. Queste, in taluni contesti, hanno già sensibilmente inciso sulla forma e la percezione dei luoghi e richiedono interventi di ricomposizione e creazione di qualità paesaggistica e insediativa.

Al descritto rinnovamento corrisponderà naturalmente quello relativo agli strumenti di pianificazione locale. Il rinnovamento, in altre parole, dovrà passare attraverso tutti i livelli della pianificazione: le Province sono chiamate, nell’ambito del mandato amministrativo regionale, ad elaborare i piani territoriali, indispensabile riferimento di area vasta per la stagione di nuovi piani comunali, i PUG, che la legge regionale 20/2001, opportunamente semplificata nelle procedure e potenziata nelle capacità di previsione strategica e di valutazione degli impatti, dovrà promuovere e disciplinare.

Non c’è momento migliore per questo rinnovamento di quello che ci porta a riflettere sulle lezioni del passato e ad impostare nuove strategie e nuove stagioni di programmazione.

A questo scopo, elemento cruciale per la definizione degli obiettivi per il nuovo periodo di programmazione 2007-2013 risulta essere l’interpretazione locale delle potenzialità offerte alle città e ai territori  pugliesi dai fondi strutturali sotto almeno due profili.

Il primo attiene alla capacità di  riconoscere la diversità dei contesti urbani e territoriali in ambito regionale, calibrando gli strumenti d’azione sulla base  delle loro specificità. Lo sviluppo policentrico auspicato a livello europeo pone, infatti, sfide particolarmente rilevanti nel caso del sistema insediativo pugliese, caratterizzato da una robusta armatura urbana, pur con le eccezioni costituite dal Salento e dal Subappennino dauno.

Il Report ‘Cohesion Policy and the Cities’, presentato dalla Commissione Europea, distingue in ambito europeo città metropolitane, città medie e città piccole. Appare chiaro che questa classificazione di massima fornita a livello comunitario necessita di ulteriori articolazioni al fine  di costruire geografie dei sistemi urbani in grado, da un lato, di restituire la complessità dell’ambiente urbano e dei suoi rapporti con  i sistemi del paesaggio-ambiente e  socio-economico e, dall’altro, di supportare dal punto di vista operativo gli interventi sulle aree urbane previsti dai fondi strutturali.  E’ difficile, infatti, ipotizzare che gli interventi abbiano carattere di efficacia, se non calibrati su una articolazione dei sistemi insediativi che tenga conto delle specificità del caso pugliese. E la stessa suddivisione territoriale tra città, sistemi produttivi e sistemi rurali, proposta dal Preliminare nazionale (riportata al punto 1.1) sembra bisognosa di un forte approfondimento.

Il secondo profilo attiene alla capacità di stimolare interpretazioni locali degli strumenti d’azione promossi attraverso i fondi strutturali che si basino non solo su di una conoscenza dei contesti locali profonda, ma che risulti costruita nel corso di profondi processi partecipativi, condotti con i principali attori territoriali e che dunque siano in grado di rispondere alle istanze dei territori. Elemento imprescindibile perché un’azione di rigenerazione urbana e territoriale possa diventare una strategia di sviluppo durevole è, infatti,  che la “novità” introdotta dall’esterno attraverso strumenti d’azione basati su principi diversi da quelli consolidati nei contesti locali sia interpretata localmente in modo da rispondere alle istanze dei territori e da stimolare la mobilitazione le risorse d’azione disponibili a livello locale.

Lo stesso approccio integrato assunto dal programma URBAN,  sostenuto dalla Commissione europea, non può ritenersi efficace di per sé, laddove non adattato alle specificità dei contesti locali. Un programma che assuma forma integrata, comprendendo iniziative sull’ambiente fisico, sociale ed economico nonché integrazione tra risorse finanziarie diverse e tra attori, non produce necessariamente effetti di integrazione, se non opportunamente calibrato su quei fattori che possono incidere sugli specifici circoli viziosi che legano il degrado dell’ambiente fisico all’esclusione sociale nei vari contesti.

Proprio l’esperienza di URBAN evidenzia infatti con particolare chiarezza che il duplice obiettivo europeo di promuovere la competitività delle città e allo stesso tempo di lottare contro i fenomeni di esclusione sociale che in esse si manifestano comporta di per sé la ricerca di difficili compatibilità. E questa compatibilità non può trovare concreta attuazione senza una conoscenza profonda dei contesti in cui si interviene, conoscenza che deve essere costruita con il coinvolgimento degli attori territoriali sin dalla fase di messa a punto dei programmi al fine di mobilitare quelle risorse cognitive e d’azione che rappresentano un elemento di base dei processi di sviluppo di lunga durata. In quest’ottica, appare chiaro che se declinare localmente gli strumenti d’azione messi a punto a livello centrale risulta, in generale, problematico quando si parla di politiche che coinvolgono diversi livelli di governo,  tale problematicità è maggiormente presente nel caso in cui a livello locale gli obiettivi di sviluppo non siano chiaramente definiti, anche attraverso gli strumenti ordinari di assetto del territorio.

All’avvio di questo impegnativo processo di conoscenza e di interpretazione, ciò di cui si dispone è una prima sintetica analisi di contesto.

 

3.  Analisi di contesto
 
Punti di forza

-        Carattere aperto del sistema insediativo in relazione alla localizzazione centrale nell’area mediterranea e balcanica: eccezionale estensione del sistema costiero e elevata accessibilità di molta parte di esso, intensità e varietà di flussi di persone, merci e culture che hanno attraversato la regione nella lunga durata, rendendo inservibile per gran parte di essa l’immagine di un Sud d’Italia come terra di mondi contadini chiusi.

-        Robustezza e carattere oligarchico dell’armatura urbana, legata anche alla scarsa presenza di rilievi orografici.

-        Discreto sviluppo delle reti viarie, anche in corrispondenza dei principali nodi urbani.

-        Vivacità culturale delle città, non solo di grandi ma anche di medie dimensioni, spesso legata alla presenza di iniziative sorte spontaneamente nel campo ricreativo-culturale.

-        Disponibilità di risorse ambientali e culturali da valorizzare.

-        Presenza di porti di aeroporti e di porti di livello internazionale, in particolare del porto di Taranto

-        Presenza di poli universitari e centri di eccellenza

 

Punti di debolezza

-        Progressiva divaricazione fra crescita del territorio urbanizzato e variazione demografica.

-        Tendenziale saturazione edilizia delle aree costiere, specie in corrispondenza dei grandi centri urbani e delle zone di diffusione della residenza stagionale.

-        Degrado del sistema appenninico dovuto allo spopolamento dei centri e al declino delle attività produttive tradizionali.

-        Presenza di forti squilibri all’interno delle città che uniscono a generali problemi di sviluppo concentrazione di problemi di natura fisica, sociale, economica all’interno di specifiche aree, di fatto separate dal resto  della città, siano esse periferie recenti o storiche.

-        Riproduzione anche in contesti non metropolitani dei paesaggi tipici delle recenti periferie metropolitane, caratterizzati da crescite urbanistiche incrementali a bassa densità e di scarsa qualità insediativa.

-        La tendenza dell’urbanizzazione a diffondersi negli spazi aperti trasformando il paesaggio agrario in territorio residuale in attesa di urbanizzazione.

-        Riduzione della varietà dei paesaggi regionali, anche per l’impulso delle politiche di condono e della privatizzazione dei beni pubblici territoriali e immobiliari.

-        Crisi del modello insediativo tripolare generato dalle politiche di industrializzazione del Mezzogiorno, incentrato sui vertici delle città di Bari, Brindisi e Taranto.

-        Declino demografico delle città centrali per effetto di processi migratori verso le corone urbane, dovuti sia ai differenziali di prezzi e alla scarsa offerta di alloggi pubblici sia alla scarsa qualità urbana (inquinamento, criminalità, congestione, degrado, carenza di luoghi della socialità).

-        Crescenti costi sociali e ambientali della mobilità privata indotti dai processi migratori e dalla crescente diffusione insediativa, aggravati dall’inadeguata organizzazione e gestione dei sistemi di trasporto a fronte del discreto sviluppo delle reti viarie.

-        Perdita di identità dei centri limitrofi ai capoluoghi per effetto delle redistribuzioni di pesi urbanistici dalle città centrali e sovraccarico di domanda di servizi difficile da soddisfare in presenza di scarsa disponibilità di risorse pubbliche.

-        Inadeguatezza di reti secondarie di comunicazione, unita soprattutto alla inefficienza dei sistemi di trasporto pubblico, che rende non immediatamente perseguibile l’obiettivo dell’accessibilità dei servizi di cura e delle opportunità di integrazione sociale, ostacolando anche i processi di gestione associata per i servizi sociali e sociosanitari a cui la stessa normativa nazionale e regionale di settore orienta i Comuni.

-        Scarsa cultura del territorio nelle pubbliche amministrazioni e più in generale radicamento di una visione del territorio come mero  supporto fisico per attività economiche e limitata capacità di visione di lungo periodo.

-        Basso livello di controllo sulla efficacia dell’attuazione di Agenda 21 locale.

-        Peggioramento della qualità dell’aria nei centri urbani, principalmente legato al traffico veicolare.

-        Difficoltà nella costruzione di immagini positive  delle città pugliesi a livello internazionale.

-        Scarsa presenza di verde urbano nelle città.

 

Minacce

-        Ulteriore tendenza all’espansione dei centri urbani e sottoutilizzazione delle parti storiche della città.

-        Incremento della frammentazione dei paesaggi regionali connessa all’occasionale localizzazione di iniziative produttive al di fuori delle aree ad esse specificamente destinate.

-        Accentuazione della dispersione insediativa residenziale e terziaria e aumento dei costi sociali e ambientali legati a tale modello insediativo.

-        Insufficiente attenzione agli obiettivi di inclusione sociale, di salute e più complessivamente di benessere delle popolazioni, che rende “monoculturali” gli interventi di riqualificazione urbana, che spessa non prevedono luoghi di aggregazione e strutture per le attività sociali di una o più comunità locali, oppure includono il recupero di contenitori senza una chiara finalizzazione, che sia anche coerente con la programmazione sociale degli stessi Enti Locali. 

 

Opportunità

-        Possibilità di valorizzare le tendenze spontanee all’aggregazione di enti locali e soggetti sociali ed economici per il conseguimento di obiettivi di sviluppo locale

-        Possibilità di beneficiare per il periodo di programmazione 2007-2013 dei fondi strutturali per finanziare iniziative di trasformazione urbana

-        Disponibilità di risorse finanziarie pubbliche specifiche per il settore ambientale (Fondi Strutturali, fondi nazionali o regionali).

-        Possibilità di riuso di aree e edifici dismessi o inutilizzati da recuperare per iniziative produttive, sociali, culturali.

-        Crescente attenzione del pubblico per le tematiche ambientali, ed aumento del coinvolgimento dei cittadini ai processi decisionali che riguardano il territorio

-        Applicazione della  Direttiva Europea 2001/42/CE sulla Valutazione Ambientale Strategica

-        Rafforzamento degli ambiti territoriali sociali già definiti, come ad esempio i distretti sociosanitari delle ASL, che individuano su tutto il territorio regionale aggregazioni di Comuni  che stanno già realizzando sistemi integrati di strutture e servizi sociali e sociosanitari e, quindi, organizzando una parte importante della vita collettiva e delle risposte ai bisogni delle persone e delle famiglie a livello di sistemi urbanipiuttosto che di singoli Comuni.

-        Possibilità di valorizzare le risorse ambientali e culturali non solo per fini turistici, ma anche per fornire risposte di qualità alla domanda proveniente dalla popolazione residente.

 

 

4.  Prima definizione di obiettivi generali e specifici

A questa prima elementare analisi di contesto devono riferirsi (e svilupparsi nel corso nelle future attività di pianificazione e programmazione) gli obiettivi generali e specifici per l’azione nel campo dell’assetto del territorio e della tutela ambientale e paesaggistica.

A questo scopo va ricordato che sia il Documento Preliminare nazionale che quello regionale insistono giustamente, come elemento di discontinuità necessario rispetto alle esperienze in corso, sulla “esigenza di costruzione di un diffuso consenso culturale/politico al Programma, che sia, al tempo stesso, garanzia della sua addizionalità e capacità di integrazione delle politiche e, infine, fonte di forte confronto concorrenziale nel mercato politico”.

Dunque, il disegno strategico deve sapersi coniugare in pochi, comprensibili e divulgabili macrobiettivi, in grado non solo di interpretare le esigenze delle diverse componenti territoriali dell’ambito regionale, ma anche le diverse politiche di settore e i diversi interessi degli attori sociali ed economici, in ciò rispondendo ai rilievi di frammentarietà dell’azione, evitando tuttavia la tentazione di concentrare le risorse sui luoghi e sugli attori forti, il che porterebbe inevitabilmente a rimandare ulteriormente il necessario processo di costruzione di un disegno di assetto territoriale alternativo, rispettoso dell’ambiente, della salute dei cittadini, dell’integrità fisica e dell’identità culturale dei luoghi.

Sulla base di queste considerazioni, si ritiene di assumere, in prima approssimazione, quale punto di partenza per lo sviluppo di azioni rivolte alle aree urbane due temi ai quali sono riconducibili gran parte delle situazioni problematiche riscontrabili nel contesto  regionale pugliese, l’ “abbandono”, che genera marginalità, periferie e l’ “identità”, intesa come risorsa  da tutelare/valorizzare/ricostruire/costruire. La scelta di superare il rischio di frammentarietà dell’azione attraverso l’individuazione di temi a cui ricondurre le situazioni problematiche è legata alla considerazione che nella definizione del carattere problematico territori e settori di intervento risultano nel  concreto intrecciati secondo peculiari modalità. L’impostazione assunta considera, dunque, le azioni di intervento non attribuibili ex-ante a specifici territori, ma da individuare, attraverso la mobilitazione delle risorse cognitive e d’azione locali, in virtù della declinazione specifica che i problemi assumono in quei territori.

In prima approssimazione, le esperienze fino ad ora condotte e il grado di conoscenza delle problematiche territoriali pugliesi ci suggeriscono due temi fondamentali, che possono tradursi in tre assi di azione:  

Il primo attiene alla necessità di contrasto dell’abbandono e del degrado che si manifesta nelle periferie, in una accezione ampia del termine “abbandono” e conseguentemente in una accezione ampia del termine “periferia”. Nella dimensione contemporanea della città e del suo territorio, senza più confini e delimitazioni precise, i fenomeni di abbandono non riguardano esclusivamente i tessuti residenziali degradati e senza servizi delle grandi città, gli anonimi agglomerati produttivi in parte dismessi e in parte mai insediati, le urbanizzazioni iniziate e mai terminate, l’assenza di luoghi centrali, la diffusa mancanza di identità e di storia comune. Anche la marginalità sociale, economica, culturale in cui versano alcuni centri storici, pur fisicamente collocati nel cuore commerciale e direzionale delle città medio-grandi nonché l’inerzia e il lento degrado che investe i centri medi e minori è abbandono, così come l’assenza di iniziativa e la lenta perdita delle passate identità e l’insulto inferto a buona parte degli insediamenti costieri. L’integrazione dell’azione di riqualificazione e il ridisegno di queste parti delle grandi e medie città, ma anche di territori e tessuti per diverse ragioni “abbandonati”, e perciò “periferici”, è dunque un grande tema contemporaneo, che peraltro si sposa con la necessità di contrasto del parallelo e complementare abbandono ambientale e sociale dei luoghi e delle persone. Come si è detto, proprio dalla integrazione delle necessarie politiche di contrasto dipende il successo degli interventi, la loro condivisione da parte degli attori economici e sociali, il riconoscimento di appartenenza ad un disegno più ampio e complesso, di cui si sente di far parte.

Il secondo attiene alla necessità di tutela/valorizzazione/ricostruzione/costruzione di identità e può riguardare sia i centri minori di carattere storico, sia i centri storici delle città medio-grandi, sia, ancora, le aree degradate periferiche, periurbane, industriali e costiere. Nei centri storici, siano essi nuclei antichi di grandi città o centri minori è spesso ancora evidente l’identità culturale della comunità e dei manufatti che essa ha prodotto nei secoli, ma  ormai è altrettanto evidente il lento ed apparentemente inarrestabile processo di mutazione, di banalizzazione e falsificazione del documento fisico, di malcoltivata modernizzazione. Qui le politiche di conservazione e di restauro devono sposare quelle di una consapevole e colta azione di valorizzazione turistica,anche tesa a decongestionare la pressione sulla  fascia costiera, facilitata da una natura straordinaria, che in genere circonda e connette queste località. Nel caso delle aree periferiche, periurbane, industriali l’identità assume spesso quale unica connotazione quella negativa del degrado, in assenza di politiche in grado di legare gli abitanti ai luogi in cui vivono, di costruire relazioni dense tra spazio e società. Cultura, turismo e di nuovo politiche sociali e di servizio, questo il mix delle azioni e delle prospettive di sviluppo.

Il terzo obiettivo è trasversale rispetto ai primi due e attiene alla necessità di consolidare, rafforzare, riqualificare, razionalizzare e, dove necessario, disegnare le reti funzionali e le trame di relazione che, forse in Puglia come in nessuna altra parte del paese, connettono i luoghi abitati, di produzione e di consumo, quelli storici, quelli naturalistici e di svago. Non si intendono solo le reti infrastrutturali dedicate alla mobilità o quelle dedicate alle principali esigenze funzionali di distribuzione del ciclo delle acque, di smaltimento dei reflui e dei rifiuti, ma alle reti del patrimonio culturale e naturale, a quelle delle tradizioni alimentari e linguistiche, a quelle infine che è possibile tracciare per il futuro a sviluppo e relazione tra popoli, culture, economie diverse, ma ormai vicine ed amiche. Anche in questo caso, dunque, un asse di azione ricco di potenzialità di integrazione di politiche e di volontà diverse e convergenti. Ancora, riguardano la possibilità per la Puglia di assumere ruoli di rilievo a livello nazionale e internazionale attraverso quei contesti urbani maggiormente in grado di mobilitarsi anche attraverso le opportunità offerte dai Fondi Strutturali . Selezionare ex ante quali contesti mobilitare appare, infatti, strategia meno efficace di quella che promuove la mobilitazione lasciando ai singoli contesti locali la possibilità di individuarne specifici modi e forme.

 

A questi tre assi, così sommariamente tracciati, si riferiscono gli schemi di seguito riportati.

 

1.  Per contrastare l’abbandono e la marginalità

Obiettivi generali

Obiettivi specifici

 

Riqualificazione delle periferie urbane

 

ð    Promozione di azioni basate su quadri di conoscenza dei problemi costruiti con il coinvolgimento degli attori locali, volte a interrompere il circolo vizioso che connette disagio sociale a degrado edilizio ed urbanistico nelle periferie urbane recenti

ð    Ampliamento della disponibilità, incremento della qualità e localizzazione di servizi di cura alla persona e alla comunità in modo che siano facilmente accessibili

ð    Integrazione di diverse destinazioni funzionali nei tessuti residenziali periferici

ð    Ridefinizione e riqualificazione dei margini urbani

ð    Sviluppo di politiche per la mobilità che rendano gli spostamenti nelle aree metropolitane meno difficoltosi e onerosi dal punto di vista sociale e ambientale

ð    Costruzione, attraverso azioni integrate di rigenerazione urbana, di immagini collettive dei quartieri periferici, volte a trasformare le caratterizzazioni negative degli stessi

ð    Promozione di modelli organizzativi basati sul principio dell’integrazione della risposta ai bisogni del territorio (più che dei settori di intervento)

ð    Contruzione di capacità d’azione locali, anche attraverso l’inserimento nei programmi di rigenerazione urbana di progetti che scaturiscano dal mondo dello associazionismo locale

 

 

Assunzione di garanzie per il monitoraggio e il contenimento dell’inquinamento

 

ð    Incentivare il potenziamento delle reti di monitoraggio e dei sistemi di raccolta e diffusione dei dati e incentivare nuove reti di monitoraggio nelle aree carenti

ð    Favorire gli interventi per la realizzazione di impianti di pubblica illuminazione sostenibili

ð    Favorire gli interventi infrastrutturali per la riduzione dell’inquinamento acustico ed elettromagnetico

 

Promozione della mobilità sostenibile e sviluppo dell’intermodalità di trasporto

 

ð    Rafforzare la pianificazione ambientale di settore

ð    Realizzare interventi infrastrutturali per la moderazione del traffico e la promozione di percorsi ciclopedonali

ð    Promuovere strumenti per la mobilità sostenibile (car sharing e/o car pooling, mobility manager ecc.)

 

 

Promozione della strategia della innovazione e della economia della conoscenza nelle città

 

ð    Valorizzazione degli spazi culturali e riqualificazione di aree dismesse (promozione del libro, merchandising, eventi, produzione di contenuti culturali, cinema, musica, video-art, arte moderna)

ð    Sviluppo di percorsi finalizzati alla nascita di industrie creative (comunicazione, fashion, design, etc)

ð    Sviluppo di azioni formative presso enti e categorie professionali a supporto dell’industria turistica connessa al sistema HO.RE.CA. (hotel, ristoranti, caffè) ai prodotti tipici e i beni-enogastronomici

ð    Promozione di un approccio inclusivo ai percorsi di riqualificazione delle competenze in modo da renderli aperti ai giovani e alle donne

ð    Promozione dello sviluppo di professionalità specifiche delle donne nel campo urbanistico/ambientale e valorizzazione di quelle esistenti riducendo il divario di genere nelle retribuzioni e nei percorsi di carriera

 

Promozione di azioni volte al miglioramento della governance urbana

 

ð    Istituzionalizzazione della partecipazione degli attori economici e sociali e dei cittadini alle iniziative di trasformazione urbana

ð    Decentramento di funzioni, poteri e risorse alle municipalità

ð    Integrarzione sulle politiche urbane e metropolitane delle funzioni di Arti, Finpuglia e progetti di cooperazione internazionale

ð    Promozione dello sviluppo delle forme innovative di e-government e e-governance

 

 

 

2. Per la tutela/valorizzazione/ricostruzione/costruzione di identità

Obiettivi generali

Obiettivi specifici

 

Recupero degli insediamenti storici

 

ð    Rafforzamento del ruolo degli insediamenti storici nel quadro di un sistema insediativo policentrico, ridistribuendo le opportunità di uso delle risorse insediative regionali

ð    Valorizzazione di sistemi di beni storici integrando l’offerta culturale per le popolazioni residenti con quella turistica

ð    Definizione di indirizzi generali e incentivi per la riqualificazione morfologica e funzionale degli insediamenti, fino all’individuazione di criteri e metodi che favoriscano il ricorso a tecniche e materiali tradizionali e tipici dei luoghi

ð    Formulazione di ipotesi di gestione degli immobili restaurati attraverso programmi di rigenerazione, costruite anche con il mondo dell’associazionismo locale

ð    Promozione di attività e servizi utili a mantenere la possibilità di residenza nei centri storici da parte di segmenti differenti di popolazione e ad evitare il rischio di gentrification

ð    Promozione di attività utili a recuperare expertise tradizionali in grado di rafforzare le possibilità occupazionali degli abitanti

 

Ripristino/creazione di paesaggi

 

ð    Restauro/produzione di paesaggi nelle aree degradateperiferiche, periurbane, industriali, e lungo le coste gravate da insediamenti autorizzati e abusivi

 

Valorizzazione conservativa dei paesaggi

 

ð    Valorizzazione degli spazi aperti in funzione di riconnessione degli spazi edificati

ð    Sviluppo di percorsi alternativi di supporto alla fruizione degli spazi aperti e del patrimonio culturale

ð    Sviluppo di azioni formative presso enti e categorie professionali a supporto dell’integrazione del paesaggio nelle politiche di pianificazione del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale, ambientale, agricolo, sociale ed economico

 

Promozione di buone pratiche di gestione delle risorse naturali

 

ð    Favorire lo sviluppo della certificazione territoriale

ð    Incentivare i processi di valutazione energetica degli edifici

 

 

3.  Per consolidare, rafforzare, riqualificare, razionalizzare, disegnare le reti funzionali e le trame di relazione

Obiettivi generali

Obiettivi specifici

 

Promozione della partecipazione delle città pugliesi a reti internazionali di città

 

ð    Promozione di azioni di scambio di esperienze nel campo della rigenerazione urbana che coinvolgano sia gli amministratori sia il mondo dell’associazionismo locale e i cittadini e siano volte a comprendere le specificità delle città pugliesi in relazione al contesto internazionale

ð    Integrazione delle progettualità delle città pugliesi con una dimensione EuroMEditerranea

ð    Promozione di reti Mediterranee e Balcaniche con Uniba, Unile, Unifg, Poliba

ð    Promozione di partnership città-regione per la Regione EuroAdriatica

ð    Promozione di  di buone pratiche sulla sostenibilità urbana con particolare riguardo alle sperimentazioni volte a migliorare le condizioni di vita di donne e uomini

 

 

Creazione di circuiti integrati di città che favoriscano lo sviluppo policentrico dell’armatura urbana interregionale e regionale

 

 

ð    Promozione di direttrici interregionali e regionali incentrate sui valori  culturali, paesaggistici e naturalistici

ð    Creazione di circuiti integrati di città (quali ad esempio gli ambiti territoriali sociali già costituiti in forma associata tramite accordo di programma e convenzione), con presenza di servizi urbani di elevato valore che rafforzino le relazioni tra le dimensioni locali e sovralocali delle risorse e degli usi del territorio

 

 

ð    Creazione di nodi di servizio territoriale raccordati con gli ambiti sovracomunali di gestione nei campi della salute, della solidarietà sociale, dello sviluppo delle ITC ecc.

ð    Ampliamento della disponibilità, incremento della qualità e localizzazione di servizi e attrezzature di interesse sovracomunale che ne favoriscano l’accessibilità mediante il trasporto pubblico, specie su ferro, e ne migliorino la fruizione senza incrementare la domanda di mobilità privata

ð    Ri-naturalizzazione delle aree più densamente edificate della città compatta anche allo scopo di frenare l’attuale tendenza verso la dispersione insediativa

ð    Promozione di direttrici che favoriscano il decongestionamento della pressione insediativa sulle fasce costiere e lungo gli assi principali di viabilità attraverso la creazione di connessioni tra aree costiere e aree interne e tra aree interne

ð    Potenziamento di alcuni collegamenti fondamentali (Rete su ferro Taranto-Lecce e Collegamento ferroviario Napoli-Foggia-Bari, Specializzazione produttiva differente per i porti di Taranto, Brindisi e Bari e Ampliamento e potenziamento degli aeroporti di Bari e Brindisi) in modo da integrare e rafforzare i nodi urbani nell’ottica dello sviluppo policentrico

 

 

Migliorare l’efficienza ambientale degli enti pubblici

 

ð    Incentivare i processi di Contabilità ambientale

ð    Favorire il Green Public Procurement (GPP)

 

 

5.    Le risorse finanziarie

La Regione integrerà le iniziative promosse e finanziate dai fondi strutturali per le aree urbane con i processi avviati  sul Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS), le Intese Istituzionali di programma e gli APQ, la Legge Obiettivo per le Opere Infrastrutturali, le iniziative finanziate con i fondi dell’Edilizia Residenziale Pubblica, le iniziative del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per le città, in una logica di dispiegamento di un unico disegno strategico regionale teso a favorire la coerenza tra la nuova programmazione dei fondi strutturali e le risorse nazionali.


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