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COMMISSIONI2ª e13ª RIUNITE

COMMISSIONI2ª e13ª RIUNITE

(Giustizia) 

13ª (Territorio, ambiente, beni ambientali)  

 

MARTEDÌ 17 OTTOBRE 2006

1ª Seduta 

 

Presidenza del Presidente della 2ª Commissione

SALVI 

indi del Presidente della 13ª Commissione

SODANO 

 

Intervengono il ministro della solidarietà sociale Ferrero e il sottosegretario di Stato per la giustizia Daniela Melchiorre.

 

            La seduta inizia alle ore 12,10.

 

IN SEDE REFERENTE 

 

(1048) Conversione in legge del decreto-legge 29 settembre 2006, n. 261, recante interventi urgenti per la riduzione del disagio abitativo in favore di particolari categorie sociali

(Esame e rinvio)

 

      Dopo una breve introduzione del presidente SALVI, il senatore CONFALONIERI (RC-SE)  , relatore per la 13ª Commissione, rileva che il decreto-legge in titolo prevede per la prima volta non solo una sospensione degli sfratti, ma anche l'avvio di un programma di edilizia agevolata e sovvenzionata per lo sviluppo e l'aumento di alloggi in locazione. La sospensione degli sfratti si è resa comunque necessaria per evitare effetti sociali incontrollabili, soprattutto nelle grandi città, visto che la sospensione precedente era scaduta il 3 agosto scorso.

            Uno dei segnali più incoraggianti contenuti nel decreto-legge n. 261 del 2006 è dato dalle misure che si prospettano per affrontare il problema del disagio abitativo, determinato da una pluralità di cause: la diminuzione degli alloggi popolari; la crescita degli sfratti per morosità; l'incremento dei canoni di locazione; le politiche di privatizzazioni e cartolarizzazioni di patrimoni immobiliari che hanno ulteriormente inciso sul patrimonio abitativo. A fronte di tale quadro, le proroghe non rappresentano la soluzione dei problemi richiamati, perpetuando invece una situazione emergenziale in un settore, quello abitativo, che esige invece politiche strutturali in grado di dare certezza ad inquilini e proprietari. In tal senso, appare condivisibile la scelta del Governo di proporre un percorso che porti all'abbandono dello strumento delle mere proroghe.

            Infatti, la sospensione degli sfratti prevista dal decreto-legge in esame si lega anche ad un'attività di programmazione da parte dei comuni, nonchè all'avvio di un tavolo di concertazione da parte dello Stato. Inoltre, rispetto ai provvedimenti precedenti sono state introdotte alcune novità, riguardanti le categorie dei soggetti beneficiari, l'ampliamento dei comuni interessati, nonchè la durata della stessa sospensione. Peraltro, sono stati recepiti  i rilievi della Corte costituzionale anche per quanto attiene alla comparazione tra inquilino e proprietario, laddove quest'ultimo sia in condizioni simili o peggiori rispetto al primo.

            Con riferimento alle singole disposizioni del decreto-legge, l'articolo 1 disciplina la sospensione delle procedure di sfratto, individuando le categorie sociali ed i comuni interessati, mentre l'articolo 2 ripropone i benefici fiscali già inseriti nei precedenti provvedimenti. L'articolo 3 disciplina i programma pluriennali che i comuni devono predisporre, prevedendo altresì l'istituzione di commissioni per l'eventuale graduazione degli sfratti. L'articolo 4 istituisce il tavolo nazionale di concertazione allo scopo di definire il piano nazionale straordinario di edilizia residenziale pubblica, mentre l'articolo 5 ha ad oggetto la determinazione del reddito dei fabbricati e l'articolo 6 reca la clausola di copertura finanziaria.

            In conclusione, il provvedimento in esame costituisce una grande opportunità per affrontare la drammatica emergenza degli sfratti, abbandonando la logica legata al susseguirsi delle proroghe. L'obiettivo è quello di avviare, con il concorso delle regioni e dei comuni, una nuova politica abitativa capace di fornire risposte strutturali per gli inquilini ed i proprietari. A tal riguardo, si sta valutando, insieme al relatore della Commissione giustizia, l'eventuale presentazione di alcuni emendamenti che vengono incontro alle istanze di regioni e comuni.

 

Il senatore Massimo BRUTTI(Ulivo), relatore per la 2a Commissione, rileva che le norme del decreto-legge in esame incidono su due diritti fondamentali costituzionalmente garantiti: da una parte il diritto di proprietà, dall'altra il diritto all'abitazione, che trova il suo fondamento negli articoli 3, 2 e 42, comma 2, della Costituzione.

L'oratore osserva che, nel corso degli anni, la Corte costituzionale si è più volte espressa in materia di blocco degli sfratti, da ultimo con la sentenza n. 155 del 2004: in quell'occasione la Corte era stata adita per giudicare della legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122, con il quale era stato prorogato il periodo di sospensione delle procedure esecutive di rilascio di immobili a carico di conduttori appartenenti a categorie protette.

Il relatore ricorda che la Corte costituzionale aveva censurato la disparità di trattamento tra i locatori a seconda che i loro inquilini appartenessero o meno a categorie protette, rilevando altresì che il regime della concessione delle proroghe ai termini delle procedure esecutive per gli sfratti impediva di fatto la consegna dell'immobile al legittimo proprietario, addossando esclusivamente ai locatori, nel contempo, l'onere dell'attuazione del diritto all'abitazione.

Ad avviso del relatore, il decreto in questione va incontro a tre criteri prospettati dalla Corte costituzionale: la necessità che la proroga sia limitata nel tempo, l'opportunità di una comparazione tra la condizione del locatore e quella del conduttore; la previsione - tramite vantaggi fiscali - di un compenso per il danno subito in conseguenza del mancato rilascio dell'immobile. 

Il relatore entra quindi nel merito del decreto-legge in titolo, osservando che l'articolo 1, comma 1, individua le categorie svantaggiate sulla base di tre criteri: il reddito; il carico di ultrasettantenni, di figli, di portatori di handicap o di malati terminali; la residenza in comuni capoluoghi di provincia e comuni limitrofi con oltre 10.000 abitanti.

Il comma 6 dell'articolo 1, nel prevedere la non operatività della sospensione a danno del locatore che dimostri di trovarsi nelle stesse condizioni richieste per ottenere la sospensione medesima o nelle condizioni di necessità sopraggiunta dell'abitazione, viene incontro - ad avviso del senatore - alle esigenze di comparazione tra locatore e conduttore, mentre l'articolo 2, in virtù della previsione di benefici fiscali, allevia il carico economico in capo al locatore.

L'articolo 3 dispone infine una soluzione graduale del problema abitativo attraverso lo strumento dell'edilizia sovvenzionata e agevolata, mentre l'articolo 4 prevede un piano pluriennale per l'edilizia residenziale pubblica.

             Ad avviso della senatrice DE PETRIS (IU-Verdi-Com)  il decreto-legge n. 261 del 2006 reca alcuni elementi innovativi rispetto ai precedenti decreti-legge in materia dal momento che estende la sospensione delle procedure di sfratto ai comuni capoluoghi di provincia e ai comuni limitrofi con oltre 10.000 abitanti. Inoltre, secondo quanto previsto dal comma 5 dell'articolo 1, la durata del beneficio è legata non solo al pagamento del canone, ma anche all'intervento dei comuni di residenza che, ai sensi dell'articolo 3, sono tenuti a predisporre un programma pluriennale di edilizia sovvenzionata e agevolata. Altrettanto positiva è la previsione contenuta nel comma 3 dell'articolo 1 che fissa un temine più lungo di sospensione per le locazioni di immobili appartenenti al patrimonio di soggetti qualificabili come grande proprietà.

            Tuttavia, accanto a queste misure sicuramente positive, il decreto-legge in titolo necessita di alcune modifiche, ad iniziare proprio dal collegamento che si è stabilito tra la decadenza del beneficio della sospensione e la predisposizione da parte dei comuni dei programmi pluriennali di edilizia sovvenzionata: infatti, dovrebbe essere rivisto il termine, pari a 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, entro il quale i comuni sono tenuti ad elaborare tali programmi. Inoltre, il tavolo di concertazione di cui all'articolo 4 dovrebbe rappresentare l'occasione per discutere modifiche alla legge n. 431 del 1998.

            Con riferimento poi all'articolo 1, non si comprende la ragione in base alla quale possono beneficiare della sospensione degli sfratti soltanto conduttori che siano o abbiano nel proprio nucleo familiare persone ultrasettantenni, quando nei precedenti provvedimenti tale limite d'età era stato posto a sessantacinque anni. Inoltre, la maggiorazione del canone pari al 20 per cento, richiamata dal comma 4 dello stesso articolo, risulta eccessiva e sarebbe da applicare soltanto a coloro che praticano canoni concordati. Più in generale, merita riflessione il dato riguardante l'elevato numero di sfratti per morosità, non oggetto del presente decreto-legge: tuttavia, tale situazione rischia di essere incontrollabile, vista anche la tendenza della crescita dei canoni di locazione. Anche per tale ragione, bisognerebbe provvedere ad un maggior finanziamento del Fondo nazionale per il sostegno agli affitti.

 

Il senatore CARUSO(AN), nel fare riferimento alla puntuale ricostruzione svolta dal relatore Brutti in merito alle pronunce adottate negli ultimi anni dalla Corte costituzionale sulla proroga degli sfratti, rileva che la stessa Corte costituzionale può essere considerata tra i principali responsabili grazie ad una giurisprudenza che per molti anni ha avallato decisioni di merito e provvedimenti prefettizi quanto mai discutibili del virtuale blocco degli affitti  e del sostanziale tradimento della legge del 1978.

La conseguenza più grave di tale situazione è stata il congelamento del mercato degli affitti, dovuto al fatto che molti proprietari hanno preferito non dare in locazione immobili di cui temevano di non riconquistare la disponibilità, creando un vasto patrimonio immobiliare inutilizzato e sostanzialmente parassitario. Ciò ha costretto gran parte di quelle famiglie che sarebbero state le naturali fruitici del mercato degli affitti a partecipare ad una corsa all'acquisto della case che è stata fra le principali cause della incontrollata espansione urbanistica e del saccheggio del territorio degli ultimi venti anni.  La compressione del mercato delle locazioni ha contribuito alla progressiva perdita di mobilità geografica della società italiana, con gravi conseguenze sul mercato del lavoro e sulla funzionalità della pubblica amministrazione. 

Si tratta quindi di una problematica che si è consolidata nel tempo e che è estremamente difficile avviare a soluzione.

Il decreto-legge in titolo, così come gli analoghi provvedimenti d'urgenza emanati nella scorsa legislatura e in quella ancora precedente, appaiono veramente figli della necessità e fanno buon viso a cattivo gioco, cercando di dare progressivamente attuazione agli indirizzi più recenti della Corte costituzionale.

Il provvedimento d'urgenza appare quindi nel complesso equilibrato, e a suo parere non può essere condivisa l'obiezione, pur fondata su un argomento suggestivo, avanzata dalla senatrice De Petris circa il fatto che non si introduca una distinzione in merito alla maggiorazione del canone tra i locatori che praticano un contratto concordato e quelli che praticano un contratto libero, dal momento che si tratta in tutti i casi di contratti che sono stati ormai risolti, e per i quali vi è anzi un provvedimento giudiziale di rilascio dell'immobile.

 

Il senatore CENTARO (FI)  palesa le sue perplessità sulla differenziazione del termine di scadenza previsto al comma 3 rispetto a quello previsto al comma 1 dell'articolo 1, differenza che appare oltretutto incongrua ed ingiustificata dal momento che si prevede una proroga più lunga proprio per i conduttori che hanno stipulato  un contratto di locazione con soggetti pubblici e casse professionali, che - come noto -  applicano canoni inferiori rispetto a quelli di mercato.

Ad avviso dell'oratore tanto varrebbe prevedere una estensione al 2008 di tutte le proroghe previste nel decreto legge in titolo.

Il senatore si sofferma altresì sul comma 7 dell'articolo 1, rilevando che la modifica dei contratti in corso determinata da tale norma, rischia di produrre effetti scoraggianti su eventuali nuove alienazioni di immobili di enti pubblici.

 

            Il senatore MUGNAI (AN)  osserva che l'argomento della discontinuità del presente decreto-legge - il quale, rispetto ai precedenti provvedimenti, non si limita a prevedere soltanto una sospensione degli sfratti - non appare convincente poiché, anche i precedenti provvedimenti, per superare i rilievi avanzati dalla Corte costituzionale, presentavano elementi innovativi. Inoltre, dubbi di ordine costituzionale permangono anche in merito all'indeterminatezza dei criteri in base ai quali soltanto i comuni con oltre 10.000 abitanti possono usufruire dei benefici previsti. In ordine poi alla istituzione delle commissioni di cui al comma 2 dell'articolo 3 si può ragionevolmente prevedere una dilazione sine die dei provvedimenti di rilascio, per finita locazione degli immobili.

 

Il senatore Massimo BRUTTI(Ulivo), relatore per la 2a Commissione, in sede di replica, rileva che la ratio della differenziazione dell'entità della proroga prevista al comma 3 e al comma 7 dell'articolo 1 risponde ad una logica perequativa proprio per quelle locazioni in cui locatore è un contraente particolarmente forte.

In riferimento alle osservazioni del senatore Mugnai, il relatore fa presente che il decreto legge in titolo manifesta un'effettiva discontinuità rispetto al provvedimento del 2003, in particolare perché le iniziative che pure tale provvedimento prevedeva, dirette ad incrementare l'offerta abitativa, apparivano giustapposte al provvedimento di proroga, mentre il testo in esame punta a una armonizzazione che renda la sospensione degli sfratti funzionale ad un processo di superamento dell'esigenza abitativa.

             

            Il senatore CONFALONIERI(RC-SE), relatore per la 13ª Commissione, fa presente che alcune osservazioni emerse nel corso della discussione generale sono già oggetto di approfondimento, anche al fine di presentare eventuali ipotesi emendative.

 

Il ministro FERRERO - in sede di replica -  rileva che il decreto non solo tiene conto dei rilievi della corte costituzionale in materia, ma agisce anche con una graduazione simmetrica e proporzionale degli interventi, testimoniata dalle diverse previsioni di proroghe ivi contenute.

 Per quanto concerne la previsione, fra i criteri di individuazione dei soggetti deboli,  del carico di soggetti ultrasettantenni, il  Ministro osserva di non essere pregiudizialente contrario alla proposta avanzata dalla senatrice De Petris di ritornare alla originaria disposizione che prevedeva il carico degli ultrasessantacinquenni,  ma rileva che la disposizione de qua nasceva da un'esigenza di equilibrio tra molteplici bisogni confliggenti ed osserva inoltre che l'eventuale ritorno a 65 anni potrebbe determinare effetti fiscali rilevanti.

 

Il sottosegretario Danela MELCHIORRE  ripercorre le ragioni che hanno indotto il governo - con l'emanazione del decreto-legge, ad aderire agli indirizzidella corte costituzionale.

 Si sofferma poi sui commi 1, 3, 7 del decreto legge dell'articolo 1, la cui comune ispirazione è la tutela dei soggetti più deboli.

Il sottosegretario fornisce infine alcuni chiarimenti su taluni profili legati alla copertura finanziaria.

 

            Il presidente SALVI  rinvia il seguito dell'esame alla prossima seduta, fissando il termine per la presentazione degli emendamenti alle ore 12 di domani, mercoledì 18 ottobre 2006.

           

            La seduta termina alle ore 13,30.

 


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