UNIONE INQUILINI
Segreteria Nazionale
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Memoria scritta della Segretaria Nazionale Silvia Paoluzzi
Unione Inquilini
Considerazione Unione Inquilini disegno di legge recante modifiche alla disciplina delle procedure di rilascio degli immobili e delle locazioni, Atto Senato 1896
Premessa: una scelta istituzionale che penalizza la rappresentanza degli inquilini
Il sindacato Unione Inquilini esprime la propria forte contrarietà all’impianto complessivo del disegno di legge e, contestualmente, la propria profonda preoccupazione per il metodo con il quale il provvedimento è stato sottoposto all’esame parlamentare.
Riteniamo particolarmente grave che alle organizzazioni rappresentative degli inquilini sia stata richiesta esclusivamente la presentazione di una memoria scritta, senza concedere loro la possibilità di essere ascoltate in audizione presso la Commissione Giustizia del Senato, mentre alle associazioni rappresentative della proprietà immobiliare è stata riconosciuta tale possibilità.
Una simile modalità di interlocuzione istituzionale determina uno squilibrio evidente nel confronto parlamentare su una materia che incide direttamente sui diritti fondamentali e sulle condizioni materiali di milioni di persone che vivono in locazione.
La condizione abitativa non può essere affrontata come una questione esclusivamente processuale o come un problema di efficienza delle procedure esecutive. Gli sfratti, le morosità e il rilascio degli immobili riguardano persone, famiglie, minori, anziani e soggetti fragili, oltre a coinvolgere direttamente le politiche pubbliche per l’accesso alla casa.
Per questo chiediamo che il Parlamento garantisca un confronto effettivamente equilibrato tra le diverse rappresentanze sociali e che il sindacato degli inquilini possa essere ascoltato in audizione, al pari delle rappresentanze della proprietà.
Un disegno di legge che accelera gli sfratti senza affrontare le cause dell’emergenza abitativa
Il tratto caratterizzante del provvedimento è il forte rafforzamento e accelerazione delle procedure di rilascio degli immobili.
Il disegno di legge introduce, infatti, una nuova procedura di ingiunzione di sfratto, consentendo al locatore di rivolgersi al giudice già prima della scadenza del contratto e prevedendo che il giudice, quando ritenga fondata la domanda, pronunci l’ingiunzione di rilascio senza dilazione a decorrere dalla scadenza del contratto.
Particolarmente significativa è la previsione secondo cui, quando il contratto sia già scaduto, il giudice stabilisce una data per il rilascio compresa tra trenta e sessanta giorni. Il decreto è inoltre dichiarato provvisoriamente esecutivo e l’esecuzione può procedere senza il termine previsto dall’articolo 482 del codice di procedura civile.
Il risultato è un sistema nel quale la velocizzazione della disponibilità dell’immobile diventa l’obiettivo prioritario, mentre le esigenze abitative del conduttore vengono affidate essenzialmente alla possibilità di proporre opposizione.
La questione che poniamo al legislatore è semplice: quale tutela effettiva viene garantita alla famiglia che, pur non essendo priva di diritti, non disponga delle risorse economiche, delle competenze o dell’assistenza necessarie per reagire tempestivamente a un procedimento accelerato?
Non è sufficiente affermare che l’inquilino conserva formalmente il diritto all’opposizione. Occorre valutare se tale diritto sia concretamente esercitabile, soprattutto dalle persone economicamente e socialmente più fragili.
La drastica riduzione dei termini per la morosità
Ancora più preoccupante è la modifica dell’articolo 55 della legge n. 392 del 1978. Il disegno di legge riduce:
da tre a due il termine previsto dal primo comma;
da novanta a quarantacinque giorni quello previsto dal secondo comma;
da centoventi a sessanta giorni quello previsto dal quarto comma.
Si tratta di una compressione significativa dei tempi a disposizione del conduttore in una materia nella quale la morosità può derivare da una temporanea difficoltà economica, dalla perdita del lavoro, dalla riduzione del reddito, da una separazione familiare, da una malattia, da un’improvvisa spesa o da altre situazioni di vulnerabilità.
Il disegno di legge non accompagna questa accelerazione con un corrispondente rafforzamento degli strumenti pubblici di prevenzione della morosità e di sostegno alla continuità abitativa.
È questo uno dei principali limiti strutturali del provvedimento: si interviene sulla velocità dell’esecuzione, ma non sulla capacità delle famiglie di evitare che la morosità si trasformi in perdita dell’abitazione.
Un’esecuzione sempre più rapida, anche attraverso soggetti diversi dall’ufficiale giudiziario
Il disegno di legge del Governo interviene anche sulla fase esecutiva.
La nuova disciplina dell’articolo 56 della legge n. 392 del 1978 consente, su istanza del locatore e in assenza di gravi motivi contrari, che il giudice designi un istituto previsto dalla normativa in sostituzione dell’ufficiale giudiziario per il compimento di una serie di operazioni relative al rilascio.
La disposizione prevede inoltre che il compenso e le spese dell’istituto siano liquidati dal giudice secondo criteri determinati dalla legge.
Questa scelta merita una valutazione particolarmente rigorosa.
L’esecuzione dello sfratto dall’abitazione non è una semplice operazione materiale. È un momento nel quale occorre verificare situazioni familiari, condizioni di vulnerabilità, presenza di persone anziane o con disabilità e possibili conseguenze sociali del rilascio.
Per i sindacati degli inquilini, la progressiva privatizzazione o esternalizzazione delle attività esecutive non può tradursi in una riduzione delle garanzie del soggetto destinatario del rilascio.
Una tutela della fragilità troppo limitata e tardiva Il disegno di legge prevede che l’ufficiale giudiziario, o l’istituto eventualmente designato, segnali ai servizi sociali la presenza di condizioni di disagio sociale, fragilità o vulnerabilità, allo scopo di consentire l’attivazione degli strumenti previsti dalla normativa. Questa previsione rappresenta un elemento che va certamente considerato, ma è assolutamente insufficiente rispetto alla portata delle accelerazioni introdotte dal provvedimento.
La segnalazione ai servizi sociali di per sé non equivale infatti alla disponibilità di una soluzione abitativa. Non basta segnalare una famiglia vulnerabile se non vengono contemporaneamente garantiti:
un effettivo intervento dei servizi sociali;
risorse adeguate;
una soluzione abitativa alternativa;
strumenti di sostegno alla morosità incolpevole;
un coordinamento effettivo tra autorità giudiziaria, servizi sociali e amministrazioni locali.
In caso contrario, il rischio è quello di trasformare la tutela sociale in una mera comunicazione amministrativa, lasciando comunque la famiglia esposta alla perdita dell’abitazione senza alcuna forma di accompagnamento con la garanzia del passaggio da casa a casa e laddove necessario in una casa di edilizia residenziale pubblica.
Una tutela speciale per le persone fragili che resta eccezionale
Il nuovo articolo 608 del codice di procedura civile consente all’ufficiale giudiziario di differire l’esecuzione una sola volta e per un periodo non superiore a 180 giorni quando la persona residente nell’immobile abbia almeno 75 anni, sia affetta da disabilità grave o sia malata terminale. La disposizione contempla inoltre il caso in cui nella famiglia anagrafica risieda da almeno un anno una persona con disabilità grave o malata terminale.
Anche questa previsione, pur introducendo una forma di protezione, conferma l’impostazione generale del provvedimento: la tutela interviene come eccezione all’interno di un sistema costruito per accelerare il rilascio. Il problema è che la vulnerabilità abitativa non coincide soltanto con le categorie espressamente individuate dalla norma.
Una famiglia con minori, una persona che abbia perso il lavoro, un nucleo monoreddito, una persona separata che non riesca più a sostenere il canone, un lavoratore precario o una famiglia colpita da una grave crisi economica possono trovarsi in una situazione abitativa drammatica pur non rientrando nelle ipotesi tassative previste dal provvedimento.
La protezione dovrebbe pertanto essere costruita sulla concreta situazione di vulnerabilità abitativa e sociale, non soltanto sull’età o su determinate condizioni personali.
La penalizzazione dell’inquilino che non riesca a rilasciare tempestivamente l’immobile
Il nuovo articolo 657-bis prevede, su istanza di parte, l’applicazione dell’articolo 614-bis, con una somma pari all’1 per cento del canone mensile di locazione per ogni giorno di ritardo nel rilascio. Questa previsione suscita particolare preoccupazione.
Il rischio concreto è che una situazione di difficoltà abitativa venga ulteriormente aggravata da un meccanismo economico che incrementa il debito proprio nel momento in cui il nucleo familiare è già incapace di sostenere il costo dell’abitazione. È necessario distinguere la volontà di ritardare il rilascio da una situazione nella quale il conduttore non dispone materialmente di un’alternativa abitativa.
Il legislatore dovrebbe evitare che la procedura esecutiva produca un effetto cumulativo: perdita della casa, incremento del debito e ulteriore impoverimento della famiglia.
Il principio della proporzionalità deve accompagnare l’efficienza processuale
I sindacati degli inquilini non contesta in linea di principio la necessità di rendere efficienti i procedimenti giudiziari. Contestano però una concezione dell’efficienza che venga misurata quasi esclusivamente sulla rapidità con cui il proprietario può ottenere il rilascio dell’immobile.
L’efficienza della giustizia deve essere compatibile con l’effettività dei diritti delle parti.
In materia abitativa ciò significa che la rapidità della procedura deve essere accompagnata da garanzie adeguate a tutela del conduttore, soprattutto quando l’immobile costituisce la sua abitazione principale. Il disegno di legge, invece, interviene in maniera estesa sui tempi, sulle modalità dell’ingiunzione, sull’esecuzione e sui termini per la morosità, senza prevedere un sistema organico e adeguatamente finanziato di prevenzione degli sfratti.
Il problema dell’assenza di risorse
L’articolo 10 stabilisce espressamente che le amministrazioni debbano provvedere agli adempimenti previsti dalla legge nell’ambito delle risorse già disponibili e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Questa clausola appare particolarmente problematica se letta insieme alla previsione dell’articolo 6 sulla segnalazione ai servizi sociali.
Si chiede infatti alle strutture pubbliche di intervenire sulle situazioni di disagio abitativo senza prevedere, nel testo, risorse aggiuntive proporzionate all’eventuale incremento delle esigenze.
Non si può rendere più rapido lo sfratto e contemporaneamente lasciare invariata la capacità degli enti locali e dei servizi abitativi pubblici di trovare una soluzione per chi perde la casa. Il rischio è quello di scaricare sui Comuni e sui servizi sociali il costo umano e amministrativo delle nuove procedure, senza fornire loro strumenti finanziari adeguati.
Assenza di una vera politica per la morosità incolpevole e per la prevenzione degli sfratti
Il provvedimento interviene in maniera dettagliata sulle procedure giudiziarie, ma non introduce un corrispondente sistema organico di prevenzione.
Ad avviso delle maggiori organizzazioni sindacali degli inquilini, una riforma realmente equilibrata dovrebbe intervenire innanzitutto prima dell’esecuzione, attraverso:
strumenti strutturali contro la morosità incolpevole;
sostegni al pagamento del canone per le famiglie in temporanea difficoltà;
procedure di mediazione effettive tra proprietario e conduttore;
interventi tempestivi dei servizi sociali;
incremento dell’offerta di edilizia residenziale pubblica e sociale;
soluzioni di emergenza per le famiglie sottoposte a sfratto;
strumenti che favoriscano la rinegoziazione temporanea dei canoni nei casi di comprovata difficoltà.
Il rifinanziamento dei fondi contributo affitto e morosità incolpevole
Senza queste misure, l’accelerazione delle procedure rischia di essere una risposta esclusivamente processuale e di ordine pubblico a un problema che è innanzitutto economico e sociale.
La nuova disciplina dell’occupazione senza titolo
Il disegno di legge introduce inoltre l’articolo 474-bis del codice di procedura civile, prevedendo che determinati atti notarili trascritti possano costituire titolo per l’esecuzione forzata per il rilascio di immobili occupati senza titolo, purché l’occupazione sia avvenuta in assenza di qualsiasi titolo. Il precetto deve contenere una dichiarazione del titolare del diritto reale in tal senso. Anche in questo caso occorre prestare massima attenzione alle garanzie.
La dichiarazione del titolare del diritto reale sull’assenza di titolo costituisce un elemento centrale del procedimento. Proprio per questo devono essere assicurati strumenti effettivi per contestare eventuali controversie sull’esistenza, sulla validità o sull’estensione del titolo di occupazione. L’accelerazione dell’esecuzione non può comportare una compressione del diritto di difesa.
La questione non può essere ridotta al rapporto proprietario-inquilino
Il disegno di legge sembra costruire il rapporto locativo prevalentemente attraverso la contrapposizione tra il diritto del proprietario a ottenere rapidamente la disponibilità dell’immobile e l’obbligo dell’inquilino di adempiere. Ma il mercato della locazione abitativa non è composto esclusivamente da rapporti individuali.
Esiste una questione abitativa nazionale caratterizzata da livelli diversi di reddito, precarietà lavorativa, insufficienza dell’offerta abitativa accessibile e crescente difficoltà per numerose famiglie a sostenere i canoni. Una riforma degli sfratti che non affronti contemporaneamente questi elementi rischia di intervenire sugli effetti senza intervenire sulle cause.
Le richieste unitarie dei sindacati degli inquilini
Alla luce delle considerazioni esposte, i sindacati degli inquilini chiedono al Parlamento:
1. Alla Commissione competente, di garantire che l confronto parlamentare e il coinvolgimento dei sindacati inquilini più rappresentativi avvenga in condizioni di effettiva parità con le rappresentanze della proprietà.
2. Lo stralcio o la sostanziale revisione delle disposizioni che determinano una generalizzata accelerazione delle procedure di rilascio, introducendo garanzie effettive per il diritto all’abitazione.
3. Il mantenimento di termini adeguati per il conduttore nelle procedure di morosità, evitando riduzioni che possano compromettere la possibilità di regolarizzare la posizione o di accedere agli strumenti di sostegno.
4. La previsione di una verifica obbligatoria della situazione economica, familiare e abitativa del nucleo prima dell’esecuzione del rilascio, quando l’immobile costituisce abitazione principale.
5. Il rafforzamento della tutela per le famiglie con minori e per tutte le situazioni di comprovata vulnerabilità sociale, senza limitarla alle sole ipotesi previste dal testo.
6. L’esclusione di qualunque meccanismo che possa aggravare automaticamente l’indebitamento del conduttore già in situazione di grave difficoltà economica.
7. Il finanziamento strutturale delle politiche di prevenzione degli sfratti e di contrasto alla morosità incolpevole.
8. l’incremento dell’edilizia residenziale pubblica e dell’offerta abitativa a canone agevolato, perché nessuna accelerazione delle esecuzioni degli sfratti può essere considerata completa se non affronta la carenza di alternative abitative e la conseguente garanzia del passaggio da casa a casa.
9. il rifinanziamento dei fondi di sostegno all’affitto (contributi affitto) e per la morosità incolpevole.
10. Garanzie procedurali effettive nei casi di rilascio per occupazione senza titolo, assicurando pienamente il diritto di difesa e la possibilità di contestare l’assenza del titolo.
11. Una valutazione dell’impatto sociale della riforma, con particolare attenzione al numero potenziale di famiglie interessate, alla capacità dei servizi sociali di intervenire e alla disponibilità di soluzioni abitative alternative.
I sindacati degli inquilini ritengono che il disegno di legge, nella sua formulazione attuale, presenti un grave squilibrio tra l’esigenza di accelerare il recupero dell’immobile da parte del proprietario e la necessità di garantire effettività al diritto all’abitazione e al diritto di difesa del conduttore.
Il problema non è l’efficienza della giustizia in quanto tale. Il problema è che l’efficienza processuale non può essere perseguita isolandola dalle conseguenze sociali delle decisioni che vengono eseguite.
Ridurre i termini, anticipare gli effetti esecutivi, introdurre nuove forme di ingiunzione e accelerare il rilascio non risolve la morosità, non crea nuove abitazioni e non mette una famiglia in condizione di trovare una casa alternativa.
Al contrario, senza adeguate politiche di prevenzione e senza risorse per gli enti locali e servizi territoriali, il rischio è che la velocizzazione dello sfratto si traduca semplicemente nella velocizzazione dell’emergenza abitativa.
È perciò indispensabile che il Parlamento riapra il confronto con le organizzazioni degli inquilini e proceda a una revisione sostanziale del provvedimento, introducendo un equilibrio reale tra tutela della proprietà, efficienza della giustizia e diritto all’abitazione.
I sindacati inquilini ribadiscono infine che considera grave e non condivisibile la scelta di non consentire ai sindacati degli inquilini un’audizione in Commissione, limitando il loro contributo alla sola presentazione di una memoria scritta, mentre è stata concessa l’audizione alle associazioni della proprietà.
Su una materia che incide direttamente sulla vita delle famiglie di inquilini e sull’accesso alla casa, il Parlamento deve assicurare che tutte le rappresentanze sociali interessate siano ascoltate in modo pieno, trasparente ed equilibrato.
